Le déficit budgétaire moyen devrait atteindre 6,6 % du PIB en 2021, soit une baisse de 3 points de pourcentage par rapport à 2020. C’est ce que révèle le Fiscal Monitor du Fonds monétaire international. Tout un sous-chapitre est consacré aux perspectives des pays émergents, dont la Tunisie, et un deuxième chapitre aborde “Le renforcement de la crédibilité des finances publiques.
Marchés émergents : une inégalité entre les pays
Dans les économies de marché émergentes, la politique budgétaire reste en moyenne favorable dans un contexte de couverture vaccinale limitée et de résurgence des vagues d’infection. De nombreux pays ont approuvé de nouvelles dépenses pour faire face au virus en 2021. Cependant, les contraintes d’emprunt strictes conduisent de plus en plus à un certain repli budgétaire dans plusieurs pays et limitent la capacité de la politique budgétaire à soutenir les personnes et les entreprises pendant la crise. Le déficit budgétaire moyen devrait atteindre 6,6 % du PIB en 2021, soit une baisse de 3 points de pourcentage par rapport à 2020. Cette baisse peut être répartie à peu près également entre une reprise des recettes fiscales à mesure que les conditions économiques s’améliorent et une réduction des mesures de dépenses discrétionnaires. Dans deux tiers des marchés émergents, les dépenses primaires réelles en 2021 seront supérieures à leur niveau de 2019. Dans la moitié des pays, malgré des conditions économiques toujours difficiles, les dépenses primaires réelles auront chuté par rapport à leur pic de 2020 en raison de contractions des dépenses courantes et des dépenses d’investissement. En 2022, le déficit devrait se réduire d’un point de pourcentage supplémentaire.
Sous la réduction du déficit moyen se cachent de grandes différences entre les pays. En Chine, où la pandémie est bien maîtrisée et où la reprise économique est rapide, le déficit primaire corrigé des variations cycliques devrait diminuer de 2½ points de pourcentage en 2021 par rapport à 2020, car la plupart des mesures fiscales liées à la pandémie arrivent à échéance et l’investissement public est réduit. Au Brésil et en Russie, le repli budgétaire de 2021 est encore plus marqué. En revanche, le resserrement du déficit budgétaire parmi les exportateurs de pétrole s’explique par une amélioration significative des recettes à mesure que les prix du pétrole augmentent. Au Chili, le solde primaire ajusté du cycle devrait au contraire se détériorer en 2021, en raison de nouvelles mesures de relance destinées à amortir les effets de la crise. La dette publique brute moyenne des marchés émergents devrait atteindre 64 % du PIB en 2021, soit une hausse de près de 10 points de pourcentage par rapport à 2019, le niveau augmentant de plus de 20 points de pourcentage dans un cinquième des pays. Pour contrer ces tendances, certains gouvernements augmentent leurs recettes (Indonésie). Cependant, les tensions sociales et politiques dans plusieurs pays, dans un contexte de défis liés à la pandémie, limitent la capacité des gouvernements à planifier des consolidations budgétaires à moyen terme (Colombie). À moyen terme, la dette publique du groupe des marchés émergents devrait atteindre 70 % du PIB en 2026 (mais rester stable à 60 % du PIB hors Chine). L’Asie dépasserait l’Amérique latine en tant que région ayant la dette publique la plus élevée en pourcentage du PIB, la dette de la Chine augmentant malgré le resserrement budgétaire et un nouvel effort pour limiter la dette des entreprises publiques et des administrations locales.
Finances publiques : le problème de garder ou pas une marge de manœuvre
Les marchés émergents sont très inégaux entre eux, si l’on compare le cas de la Chine, du Brésil ou de l’Indonésie. Cependant, si l’on considère les finances publiques, il y a des problématiques communes, peu importe le contexte.
Bien que le soutien budgétaire pendant la crise de la Covid-19 reste indispensable dans la plupart des pays, les marges de manœuvre se sont amenuisées. Dans les pays où il reste une marge de manœuvre budgétaire, prolonger le soutien budgétaire pour lutter contre la crise sanitaire et soutenir la reprise est le bon choix ; mais dans de nombreux autres pays, les gouvernements doivent faire un choix difficile entre un soutien supplémentaire à leur population et la préservation d’une marge de manœuvre pour faire face à d’autres urgences éventuelles. Ce compromis peut être rendu moins douloureux en renforçant la crédibilité des finances publiques. L’expérience et les preuves fournies dans ce chapitre montrent que l’accès au marché est plus favorable lorsque le secteur privé fait confiance à l’engagement du gouvernement en matière de viabilité budgétaire, car cela augmente la solvabilité. Pour les pays dont l’accès au marché est limité, la crédibilité de la stratégie budgétaire est également importante pour obtenir des perspectives plus prévisibles et ainsi favoriser l’investissement privé et la stabilité macroéconomique. Les cadres budgétaires fournissent l’ensemble des règles et des institutions qui permettent aux pays de signaler ces engagements et de les respecter. La conception appropriée des cadres budgétaires, notamment le choix et le calibrage de l’objectif budgétaire à long terme, est propre à chaque pays et peut être amenée à évoluer en fonction des circonstances. La baisse persistante des taux d’intérêt mondiaux observée depuis la crise financière mondiale peut avoir entraîné une augmentation de la capacité de charge de la dette, de sorte que les ancrages de la dette antérieurs à la pandémie de Covid-19 pourraient être trop conservateurs. Cela donne une marge de manœuvre, car le retour aux niveaux d’endettement antérieurs à la pandémie prendrait beaucoup de temps.
Les conditions de financement faciles peuvent se maintenir pendant quelques années, mais une augmentation des taux d’intérêt ne peut être exclue, ce qui pourrait détériorer les comptes budgétaires et accroître le risque de crise de la dette. Les cadres budgétaires centrés sur l’objectif principal de promotion de la viabilité contribuent à améliorer l’accès au financement. Une plus grande flexibilité pourrait être intégrée dans les cadres budgétaires pour soutenir la sortie de crise – par exemple, en adoptant des règles de dépenses au lieu de règles d’équilibre budgétaire. Les objectifs qui vont au-delà du ratio dette/PIB – tels qu’un objectif de valeur nette pour le secteur public ou un point d’ancrage basé sur le projet de loi sur les taux d’intérêt – pourraient également avoir plus de poids dans les cadres budgétaires, en particulier dans les pays où les risques de reconduction ne sont pas préoccupants et où les normes de transparence sont élevées. Les pays qui ont suspendu leur règle budgétaire devront peut-être envisager de remanier ou de recalibrer leurs règles antérieures à la Covid-19. Les avantages d’une telle démarche dépendent du degré de contrainte de la règle existante et du coût de crédibilité de la réforme du cadre budgétaire. Le peu d’expérience disponible suggère qu’un recalibrage bien raisonné peut être compatible avec le maintien de la crédibilité dans les cas où des objectifs dépassés sont devenus clairement irréalisables et économiquement contre-productifs. Une communication claire des priorités gouvernementales, soutenue par la transparence budgétaire et des stratégies qui renforcent l’engagement, est susceptible de faciliter la transition vers de nouveaux objectifs. Par exemple, l’activation des clauses de sauvegarde pendant la pandémie a été moins controversée dans les pays ayant obtenu un score élevé en matière de transparence fiscale. Les stratégies visant à signaler l’engagement à réduire le déficit à l’avenir comprennent le renforcement des cadres budgétaires afin d’améliorer le respect des règles budgétaires, la mise en œuvre de réformes budgétaires structurelles, la participation à un programme soutenu par le FMI ou l’adoption à l’avance de modifications des impôts ou des dépenses. Les gouvernements devraient explorer ces voies pour signaler qu’ils s’engagent à assurer la viabilité budgétaire.
