Les reports d’impôts ont été le principal vecteur de soutien aux entreprises d’État. C’est ce que révèle le rapport du FMI intitulé “Entreprises publiques au Moyen-Orient, Afrique du Nord, et en Asie centrale : Taille, rôle, performance et défis”. L’Etat a aidé de bien des façons les entreprises publiques à dépasser la crise COVID, afin de protéger l’emploi et éviter les licenciements.

Impact de la COVID : région MENAP plus investie que la région d’Asie Centrale

En général, les entreprises d’État de la région MENAP se sont davantage engagées dans la gestion de la réponse globale à la pandémie que les entreprises d’État de la région CCA.

Les entreprises d’État ont protégé leurs employés des retombées économiques de la pandémie (COVID-19). Dans la plupart des pays, les entreprises d’État n’ont pas déclaré avoir licencié ou mis à pied des employés, à l’exception du Kazakhstan et de la République kirghize . L’impact modéré sur l’emploi peut suggérer que les gouvernements ont utilisé les entreprises d’État comme des stabilisateurs automatiques (en fournissant des formes d’emploi plus stables) pour amortir une partie de l’impact du choc COVID-19 sur l’économie.

Malgré la perte de revenus, les opérations des entreprises d’État se sont largement poursuivies pendant la pandémie de COVID-19. Dans la plupart des pays, les entreprises d’État ont déclaré avoir continué à honorer la plupart de leurs créanciers et à exécuter leurs plans d’investissement. En Égypte, malgré les pertes enregistrées, les opérations des entreprises d’État se sont poursuivies, notamment en honorant la plupart de leurs

obligations financières envers les fournisseurs et les créanciers et à mettre en œuvre leurs plans d’investissement. Cependant, les entreprises d’État d’Algérie, de Jordanie, de la République kirghize, de Tunisie, et en Ouzbékistan ont déclaré avoir accumulé des arriérés envers les créanciers, le gouvernement et les fournisseurs du secteur privé. En outre, la pandémie n’a pas semblé retarder les plans d’investissement des entreprises d’État, sauf en Afghanistan, en Algérie, en République kirghize, Mauritanie, Tunisie et Ouzbékistan. Ces résultats mettent en évidence les différentes expériences dans les régions CCA et MENAP.

En général, les gouvernements se sont abstenus de demander un soutien financier aux entreprises d’État pour alléger les pressions budgétaires afin qu’elles puissent poursuivre leurs activités sans perturbations majeures.

La raison la plus courante du soutien gouvernemental semble être de protéger l’emploi et d’éviter les licenciements (Algérie, Azerbaïdjan, Bahreïn, Égypte, Iran, Jordanie, Mauritanie, Maroc, Oman, Pakistan, Arabie Saoudite, Tunisie et Turkménistan). Cependant, la plupart des pays ont proposé plusieurs motifs. Par exemple, l’Égypte, Jordanie, Mauritanie, Maroc, Arabie Saoudite, Tunisie et le Turkménistan ont cité le maintien des services publics, le soutien de l’activité économique et la protection des actifs stratégiques en plus de la protection de l’emploi. 

Les reports d’impôts ont été le principal vecteur de soutien aux entreprises d’État.

En général, les gouvernements ont utilisé de nombreux instruments, le plus souvent des reports d’impôts/de taxes, suivis par des garanties et des prêts subventionnés. Si des incitations fiscales ont été ont été utilisées en Azerbaïdjan, à Djibouti, en Jordanie, en Mauritanie et en Arabie saoudite, mais il n’est pas clair si ces incitations ont été accordées à des entreprises privées. Des injections de capitaux ont été utilisées en Égypte, au Maroc, à Oman, en Tunisie et aux Émirats arabes unis. Parmi ces pays, seul le Maroc a conditionné l’injection de capitaux à la restructuration des entreprises d’État. La plupart des pays se sont appuyés sur un seul instrument – les reports d’impôts/de taxes dans la plupart des cas, pour apporter leur soutien (Algérie, Bahreïn, Géorgie, Qatar, République kirghize, Tadjikistan, Turkménistan, Yémen, Cisjordanie et Gaza). Toutefois, certains pays ont utilisé plusieurs instruments (Égypte, Mauritanie, Maroc, Arabie saoudite, Tunisie). En général, les pays MENAP ont utilisé une combinaison d’instruments plus diversifiée que les pays CCA.

L’impact négatif de la COVID-19 sur les compagnies d’électricité a été plus fort au lendemain de la pandémie, mais s’est dissipé au fil de l’année. En Tunisie, la Société tunisienne de l’électricité et du gaz (STEG) a vu la demande d’électricité diminuer de 20 % en glissement annuel en avril 2020, qui représentaient 60 à 65 pour cent de la demande d’électricité (industrie, services et agriculture). En conséquence, la STEG a retardé certains de ses projets d’énergie renouvelable, également en raison de la fermeture de la chaîne d’approvisionnement et des restrictions de mobilité de la main-d’œuvre.

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Les entreprises publiques sont lourdement endettées. En Tunisie, les entreprises d’État devaient plus de 5,5 % du PIB en arriérés de paiement à l’État en 2020, tandis que l’État devait environ 7,9 % du PIB aux entreprises d’État et les arriérés croisés entre les entreprises d’État sont estimés à environ 2,5 % du PIB. C’est ce que révèle le rapport du FMI intitulé “Entreprises publiques au Moyen-Orient, Afrique du Nord, et en Asie centrale : taille, rôle, performance et défis”.

Dans ce rapport, le FMI donne des solutions pour sortir les entreprises publiques de la crise. Il explique qu’il est nécessaire de faire preuve de plus de transparence et d’indépendance pour les entreprises publiques. La transparence serait de publier les états financiers sur Internet, par exemple, pour qu’ils soient accessibles à tous, et l’indépendance serait de nommer une entité indépendante pour la gestion des conseils d’administration des entreprises gérées par l’Etat, ou en anglais SOE (State Owned Enterprise).

Pourquoi cet échec ? 

Plusieurs facteurs peuvent expliquer les faibles performances de ces entreprises d’État. Les bénéfices peuvent être limités par l’incapacité à fixer librement les prix pour couvrir les coûts. En outre, les entreprises d’État sont utilisées pour embaucher à des fins sociopolitiques et les salaires moyens des 30 plus grandes entreprises d’État sont 50 % plus élevés que ceux de la fonction publique. Une dette élevée et d’importants arriérés et arriérés croisés peuvent fausser les décisions d’investissement et de gestion.

L’assistance technique récente en Tunisie s’est concentrée sur la compilation des données relatives à la dette et à d’autres données pour 22 entreprises publiques pour 2016-19, ainsi que sur la formation des fonctionnaires au cadre conceptuel et à la gestion de la dette sur le cadre conceptuel et l’utilisation d’un fichier de compilation des données sur les entreprises publiques pour traduire les données comptables des états financiers en statistiques de finances publiques de manière intégrée.

Au cours des cinq dernières années, une grande partie de l’assistance technique en matière de comptes sectoriels dans la région ME&CA a été fournie par l’intermédiaire de l’assistance technique régionale du Moyen-Orient (METAC) aux pays de la région MENA. Au cours de la période 2018-20, METAC a fourni une assistance technique à la Tunisie pour développer des comptes et des bilans financiers sectoriels.

Une analyse approfondie des interactions entre les gouvernements et leurs entreprises d’État dans la région ME&CA est difficile en raison du manque de données systématiquement collectées au sein des pays et entre eux. L’impact budgétaire des entreprises publiques n’est pas bien mesuré et analysé dans les pays, car peu d’entreprises d’État publient leurs états annuels, et même lorsqu’elles le font, ces données financières ne sont pas systématiquement collectées. Malgré ces contraintes, quelques études ont fourni des informations utiles sur les entreprises d’État dans un sous-ensemble de pays ME&CA. Par exemple, une étude de la Banque mondiale sur la réforme de la gouvernance des entreprises d’État dans la région MENA présente quatre études de pays (Égypte, Irak, Maroc et Tunisie) et conclut que si les entreprises d’État représentent souvent une ponction sur les ressources publiques, l’État utilise de multiples moyens pour maintenir les entreprises d’État à flot (Banque mondiale, 2015). Les activités quasi fiscales entreprises par certaines entreprises d’État de la région MENA sont analysées et, dans certains cas, chiffrées, dans un rapport de l’OCDE (2015).

En l’absence d’une compensation proportionnelle, les activités susmentionnées peuvent créer des subventions croisées complexes et des arriérés qui, en fin de compte, entravent les recettes fiscales. Les entreprises d’État qui ne sont pas entièrement indemnisées rencontrent souvent des difficultés à remplir leurs obligations de paiement envers le gouvernement, les fonds de sécurité sociale,et d’autres entreprises d’État ou sociétés privées fournissant des intrants de production. 

L’annulation des dettes des entreprises n’est pas la solution optimale

Ainsi, l’annulation des dettes accumulées par les entreprises d’État pour améliorer leur situation financière peut avoir un impact fiscal potentiellement important et des retombées sur le reste de l’économie. En Tunisie, par exemple, les entreprises d’État devaient plus de 5,5 % du PIB en arriérés de paiement à l’État en 2020, alors que le secteur privé n’était pas en reste, tandis que l’État devait environ 7,9% du PIB aux entreprises d’État, et les arriérés croisés entre les entreprises d’État sont estimés à environ 2,5% du PIB.

Les gouvernements peuvent substituer les coûts budgétaires aux risques budgétaires des entreprises d’État, ce qui génère souvent des risques budgétaires implicites. Pour réduire le déficit ou la dette, les gouvernements peuvent transférer des coûts importants aux entreprises d’État, qui ne sont généralement pas consolidés dans ces comptes budgétaires, remplaçant ainsi les coûts budgétaires par des risques budgétaires. Par exemple, en Tunisie, la politique de recrutement du gouvernement à la suite de la révolution a été en partie assumée par les entreprises d’État afin de réduire les coûts budgétaires.

Un autre exemple est celui des partenariats public-privé signés par les entreprises d’État, dans le cadre desquels l’État fournit une garantie de revenu minimum ou un contrat d’exploitation avec une garantie de paiement au partenaire privé. 

Certains pays imposent des plafonds sur l’ensemble des prêts ou des garanties accordés au secteur des entreprises d’État, qui doivent être approuvés par le parlement dans le cadre du budget. Par exemple, la loi sur le budget de la Tunisie fixe un plafond à l’émission annuelle de garanties de la dette des entreprises d’État (6,3 % du PIB en 2008) et les entreprises d’État sont tenues de payer des frais pour les garanties fournies ; toutefois, cette mesure n’a pas été appliquée dans la pratique. Dans le même temps, les entreprises d’État exigent toujours de l’État qu’il supporte les risques résiduels, indépendamment du cadre de gestion des risques de l’État. Par conséquent, il est prudent de constituer des réserves et des contingences budgétaires en prévision de la réalisation du risque fiscal. L’Arménie et la Tunisie disposent de contingences budgétaires, mais ces fonds sont souvent utilisés pour financer d’autres dépenses.

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La situation des entreprises publiques a toujours été catastrophique et les récents chiffres fournis par le directeur général chargé de mission au sein du cabinet du Chef du gouvernement, Chokri Hassine, le confirment. Au total, selon cette source, les pertes enregistrées par ces entreprises atteignent les 1800 millions de dinars en 2016 (1,800 milliard). Elles sont relatives à 47 institutions. En dernière analyse, 9 entreprises publiques résultent les plus endettées :

• Caisse Nationale de Sécurité Sociale (CNSS) : 452,2 millions de dinars
• Société Tunisienne de l’Electricité et du Gaz (STEG) : 354,4 millions de dinars
• Tunisair : 165,5 millions de dinars
• Transtu : 135,5 millions de dinars
• Compagnie des Phosphates de Gafsa (CPG) : 109,8 millions de dinars
• Groupe Chimique tunisien (GCT) : 75 millions de dinars
• Régie Nationale des Tabacs et des Allumettes (RNTA) : 63,3 millions de dinars
• Tunisie Telecom : 51,8 millions de dinars

Le directeur général poursuit en rappelant que ces entreprises étaient pourtant bénéficiaires en 2010. Elles réalisaient des bénéfices avoisinant les 750 millions de dinars. La situation financière des entreprises et des établissements financiers n’est guère meilleure. Selon Chokri Hassine, elle s’est détériorée en raison de la dégringolade du dinar tunisien par rapport aux principales devises. La baisse de la production des phosphates entre également en jeu.

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